高揚的法律天地

環境訴訟與環保律師：以法律手段保護環境

                                   ~~高烊輝律師

    談到「環境保護」，對法律人來說，聯想到的會是什麼？多數法律人可能會先想到：憲法增修條文第10條第2項有明文規定：經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。是的，這個後來被稱為「兼籌並顧條款」的規定，在當年修憲之後，似乎就成為政府高層或主管機關對於「經濟發展」與「環境保護」發生衝突時的標準答案；但是，到底有無可能兼籌並顧？應當依循何種程序或採行何種標準決定如何兼籌並顧？而於實在無法兼籌並顧時，又該如何處理？最重要的是，環境（大自然）總是無言，在利益衡量的過程中或對環境做成不利的行政決定之後，是誰來替環境發聲？又該向哪個政府部門討回公道、找回環境正義？最有可能受理此種爭議的司法部門，究竟有無能力適切、及時地回應環境微弱的呼聲？

除了憲法層次上關於「環境權」是否入憲的爭議[1]以及增修條文關於「兼籌並顧條款」的規定之外，在具體化憲法的行政法領域，特別是環境行政法領域，最值得法律人關切的應該是「環境公民訴訟」制度的引進。這個制度使得人民與公益的環保團體得以向行政法院提起公民訴訟（環境公民訴訟），有了直接對抗行政機關的法律武器，使得「為環境發聲、以法律手段保護環境」，在環境保護實務上成為可能、可行的策略。

回首過去，在87年間立法院修正通過的行政訴訟法，增訂第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」依該新增條文的立法理由說明，此制度是依照日本行政事件訴訟法第5條及第42條有關「民眾訴訟」的規定，以維公益。然而，日本主要在於利用訴訟的程序維持「客觀法秩序」及「保護公共利益」，在環境法的方面並沒有「公民訴訟」的機制。我國法制上「公民訴訟」的應用則仿造美國環境法之體制，運用在環境保護之上。從88年修正公布的空氣污染防制法（增訂當時的第74條，現行法為第81條），再陸續擴及至廢棄物清理法（第72條）、水污染防治法（第72條）、土壤及地下水污染整治法（第54條）、海洋污染防治法（第59條），以上各個環保領域的特別法，均屬行政訴訟法第9條所稱之「法律特別規定」。然而，人民或民間環保團體在提起公民訴訟時，可能需要耗費大量的金錢， 91年制定的環境基本法第34條規定：「各級政府疏於執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。行政法院為判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、監測鑑定費用或其他訴訟費用予對維護環境品質有具體貢獻之原告。」，92年修正公布的環境影響評估法亦跟進增訂第23條第8、9項：「主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。」，以上兩個規定，均屬國家透過立法來支助起訴的受害人民或公益團體，在法院判決後獲得補償，藉此提高「環境公民訴訟」在法律實務上落實的可能性[2]。

而在引發爭議的個案中，近年來最引起社會囑目，並讓法律人深感法治國家權力分立、三權相互制衡的基礎可能因而撼動的個案，當屬「中科三期環評事件」。在台北高等行政法院及最高行政法院先後以裁判撤銷中科三期七星基地之環評審查結論終局確定後，環保署(主管機關)及國科會(目的事業主管機關)，不但不命暫停實施該已無環評審查結論為依據而進行之工程。更匪夷所思的是，環保署竟於四大平面媒體刊登半版廣告，聲稱有關撤銷中科三期環評的司法判決是「無效用、無意義」，更指司法「破壞現行環評體制」，首開極為罕見的行政機關（行政權）公開對抗司法審查（司法權）的惡例，除引發諸多公法學者為文批判外，台北律師公會亦於99年2月間舉辦「環評制度崩盤之憲政危機～～搶救最高行政法院的尊嚴，不容行政機關踐踏司法」座談會，數百位律師同道連署發表聲明。嗣環保署再度違背法院裁判意旨，草率再度有條件通過「一階環評」審查結論，堅持不進入「二階環評」，經義務律師團提起訴訟，再度取得法院停止執行之裁定，環保署卻也再次拒絕命開發單位停止實施開發行為，媒體甚至以「最牛司法戰」加以報導[3]，台北律師公會復於100年3月間再舉辦「中科三期環評案座談會~~面對「最牛」行政機關，社會該何去何從？」座談會，這也誘發了本刊規劃本期專題的構想。

本期專題著重以「環境公民訴訟」為核心，邀請長期投入環境訴訟的「環保律師」為文分享長期參與環境訴訟的心得、介紹環境訴訟的制度特性，也討論到重大環境訴訟案件後續進展，及當初如何投入環境訴訟的心路歷程；另外本期也特別邀請到資深的獨立記者，分享其對於環境訴訟審理過程的場外觀察心得。

首先是投入環保運動長達十餘年、現為中華民國律師公會全國聯合會環境法委員會主任委員、享有「環保律師界教父」美譽的詹順貴律師，為我們撰文：＜中科環評事件的法律辨正＞，文中除了說明環評制度的本質、環評制度的本土化、環評制度在司法審查的演進外，並就行政機關對環境影響評估法的曲解提出各項辨正，該文並語重心長地指出：『行政機關果真在乎廠商的投資，應該是謹慎詳實地走完行政程序，而非盲目不擇手段地趕完行政程序，導致嗣後被司法判決撤銷，徒然更增廠商投資的不確定風險。可惜的是，只見行政首長帶頭指責反對中科草率開發的農民、環保團體與其他撰文聲援的學者專家禍國殃民，卻絲毫未見行政機關有任何檢討反省，實在悲哀』，全文值得所有律師同道細讀深思。

另外，以「我們甚至失去了黃昏」部落格獲得「全球華文部落格大獎」、長期投入環境公共議題的公共電視台記者胡慕情小姐，亦為我們撰寫：＜中科訴訟的意義＞，並提出她深刻的場邊觀察：『中科三期的司法戰爭，不該被視為最後一根浮木；更重要的是這些日子以來，司法判決所創造的公民力量、監督戰線等環境運動的利基。畢竟，司法面對的是程序正義，而程序正義，只是實質正義的一環，如何讓農民獲得保障，還需要更多面向的結合與出擊。』，確實切入問題及爭議的核心！

此外，就環評審查結論進行司法審查固然引爆了環保署一再對抗行政法院的裁判，但追本溯源，關鍵點還是在於環評制度中是否進入「二階段環評」的審查過程與專業決定的「判斷餘地」，就此，田蒙潔（美國律師）的＜美國環境影響評估制度介析＞一文，特別簡介了美國的環境影響評估制度，除可作為我國環評制度的比較法參照模組之外，基於我國與美國都是採行「二階段環評」，美國的相關制度設計及運作實況，因此也就極具參考價值，也讓我們得以深入思考我國日後到底該如何修改現行環評制度。

除了「中科三期環評事件」的環境訴訟個案之外，本期也特別邀請到現為法律扶助基金會專職律師、台北律師公會環境法委員會主委的林三加律師，為我們撰寫：＜環境法治國藍圖＞一文，就其主持環境法委員會的運作、籌設「環境法律人協會」、擔任法律扶助基金會專職律師、以及就個案參與環評及都審等行政程序及進行環境訴訟等相關經驗，做心得之歸納及整理，並提出初步的「環境法治國」實踐方略，作為法律人參與環保工作的藍圖，文中特別呼籲：律師界建立參與公益事務的制度性設計、廣設聘用環境公益專職律師的機構、擴大「法律扶助」多樣性、建構環保NGO與法律扶助機構之間的制度性合作機制。林律師的宏觀擘劃、面面俱到，兼具理論上的可欲性與實務上的可行性，相當值得參考。

 最後，本期亦邀請現為「蠻野心足生態協會」專職律師的蔡雅瀅律師，就她當初如何投入環境訴訟的心路歷程，為我們撰寫＜打開星星的盒子＞一文，文中蔡律師談到如何從「受僱律師」、到想改當「半個律師」、最後卻當上「海豚的律師」；也談到在參與護樹過程中，林三加律師要她留守在現場，『發揮律師的天職』；更談到中科三期環評訴訟農民勝訴確定，對環保團體的莫大鼓舞，以及與後續發展隨之而來的沮喪與無力。看完全文，不禁讓人有滿滿的感動，相信可以讓所有資深的或新進的律師同道靜下心來認真思考：我們到底真正想當一個什麼樣子的律師？或許就像是蔡律師於文末所說的：『打開星星的盒子，釋放年少的夢想，生命中總有些盼望，在黑暗中也會發光，所有微小的盼望，都藏著整個星球的能量。如果，你願打開星星的盒子。』

~~ 本文刊載於《全國律師》2011年3月號社論，第2-4頁。

   本文作者：高烊輝 律師為《全國律師》編輯委員會委員

《全國律師》2011年3月號執行編輯委員