臺灣桃園地方法院交通事件裁定 93年度交聲字第11號
原處分機關 交通部公路總局新竹區監理所桃園監理站
異 議 人 甲○○
國民
上列異議人因違反道路交通管理處罰條例案件，對於交通部公路
總局新竹區監理所桃園監理站民國92年7 月22日桃監裁運字第裁
52－D9A393890 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原
舉發通知單案號：桃園縣警察局桃警局交字第D9A393890 號）聲
明異議，本院裁定如下：
主 文
原處分撤銷。
理 由
壹、程序部分－關於聲請釋憲經大法官決議不受理之說明
一、按法院受理有關交通事件，準用刑事訴訟法之規定；其處理
辦法，由司法院會同行政院定之。道路交通管理處罰條例第
八十九條定有明文。司法院因而會同行政院於民國五十八年
發布「道路交通案件處理辦法」（以下稱處理辦法），其間
並經數次修正。針對違反道路交通管理條例所生聲明異議案
件，處理辦法第四條第一項規定「聲明異議案件之處理，除
準用刑事訴訟法有關規定外，依本辦法之規定處理之」，殊
不論處理辦法第四條第一項規定所生「準用刑事訴訟法及適
用處理辦法，孰先孰後」之爭議，本院認為道路交通違規之
處罰種類，不外「罰鍰」，「吊扣」或「吊銷」駕駛執照或
車輛牌照或執業登記證，「沒入」車輛或其他物品，公布姓
名、接受交通安全講習、記違規紀錄、記點等，與行政罰法
第二條所明定「裁罰性之不利處分」類同。大法官釋字第四
一八號解釋理由書亦謂：「道路交通管理處罰條例中所規定
之處罰計有罰鍰、吊扣駕駛執照及汽車牌照等，均係行政機
關對違反秩序行為之裁罰性行政處分」等語。而行政罰事件
及刑事案件之「事物本質」有別，行政罰與刑罰之區別，不
論採多數說的「量的區別說」或有力說的「修正量的區別理
論」，一旦事物本質定性為行政罰或刑罰範疇後，其後續的
處理程序即應針對事件特性而有不同之設計，簡言之，本質
屬行政（罰）事件者，實體法應適用「行政罰法」，程序法
上應即適用訴願法及行政訴訟法；屬刑事案件者，應適用刑
法、刑事特別法，程序上適用刑事訴訟法等其他特別程序法
，如此方符區分不同訴訟制度之事物本質及符合平等原則。
惟本條例第八十九條（及處理辦法第四條第一項）竟強令「
聲明異議案件準用刑事訴訟法」，其已違事物本質而有違憲
法第七條所宣示之平等原則，此處「迫使」法院準用刑事訴
訟法之立法形成自由，固有其過去的時代背景，惟於今觀之
，已超越「合理正當」界限，違反憲法第八條之正當法律程
序原則。猶有甚者，所謂「正當合理」之要求，實相當於憲
法第十六條訴訟權之制度保障核心，乃建立訴訟程序的最低
憲法要求，也就是藉此達到「有效權利保障」之最低要求，
因而如立法者以本質上無從適用或準用之程序法律，要求司
法者遵守，如此已屬不當限制訴訟權的行使，並有違反憲法
第二十三條之比例原則。
二、本院基於上述確信，因而就所受理聲明異議之案件中，揀選
較具爭議之十三件個案，陸續裁定停止審理，而於九十五年
一月十七日提出釋憲聲請書，向司法院大法官聲請解釋本條
例第八十九條之合憲性，並於聲請書特別敘明聲請標的為「
道路交通管理處罰條例「第八十九條」，與大法官前曾公布
之釋字第四一八號解釋尚無牴觸，蓋釋字第四一八號解釋僅
係針對本條例「第八十七條」關於（審判）管轄法院的指示
條文認為合憲，換言之，其解釋效力及射程範圍僅及於第八
十七條，至於第八十九條的準用規定，亦即普通法院所應適
用之司法程序，是否亦委由立法者有自由之形成空間，尚非
該號解釋所欲處理之標的。蓋自該號解釋聲請人民之聲請意
旨觀之，第八十九條並非其聲請標的，且大法官亦未逾越聲
請標的之形式限制，而藉「裁判重要關聯性」理論，將其解
釋範圍擴及於其他有相關聯性之條文，故解釋理由書雖曾提
及「適用何種司法程序則屬立法者之權限」等語，惟綜觀解
釋文及理由書，該段文字並非聲請標的，亦非解釋標的所得
涵蓋，更非形成「解釋主文」所不可或缺的「解釋主要理由
」，應僅屬「解釋傍論」，未生任何形式或實質上之拘束力
。總之，大法官當時尚未有意識去審查第八十九條準用規定
之違憲與否。無奈司法院大法官仍執釋字第四一八號解釋為
由，認為本院聲請，無再予解釋之必要，而於九十六年九月
十四日第一三一一次決議不受理。大法官不受理之理由（略
以）：「查憲法第十六條保障人民訴訟權，係指人民於其權
利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利，法院亦有依法審判
之義務而言。至立法機關將性質特殊之行政爭訟事件劃歸何
種法院審理、適用何種司法程序，則屬立法者之權限，應由
立法者衡酌權利之具體內涵、訴訟案件之性質及既有訴訟制
度之功能等因素，以法律妥為合理之規定。道路交通管理處
罰條例受處分人因交通事件對行政機關處罰而不服者，應由
普通法院之交通法庭審理，而非如一般行政爭訟事件循訴願
、再訴願及行政訴訟程序，請求救濟。此係立法機關基於行
政處分而受影響之權益性質、事件發生之頻率及其終局裁判
之急迫性以及受理爭訟案件機關之負荷能力等因素之考量，
進而兼顧案件之特性及既有訴訟制度之功能而為設計，顯已
符合正當法律程序，其與憲法第十六條保障人民訴訟權之意
旨尚無牴觸，業經本院以釋字第四一八號解釋闡釋甚明（釋
字第四一八號解釋理由書參照）。茲聲請人所指之道路交通
管理處罰條例第八十九條前段準用刑事訴訟法之規定，既屬
『適用司法程序』之範疇，而其復經本院前開釋字第四一八
號解釋如上，則本件之聲請，自無再予解釋之必要，應不予
受理」。有司法院九十六年九月二十一日院台大二字第0960
019987號函及所附當次會議議事錄節本在卷可查。本件既經
大法官決議不受理，本院祇得依法審判，合先敘明。
貳、實體部分
一、聲明異議意旨（略以）：原處分裁決意旨以異議人所有車號
TSH －665號輕機車，領有號牌而未懸掛，經警於八十九年
十月十九日廿一時四十二分，在桃園市○○路、力行路口當
場舉發，認係違反道路交通管理處罰條例第十二條第一項第
七款、第二項規定，並通知應於八十九年十一月四日前到案
，惟屆期未據異議人到案依法裁罰新台幣七千二百元，並吊
銷號牌。惟主管機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機
會，且行為人於接獲違反道路交通管理事件通知單後，應於
十五日內，到達指定處所聽候裁決，道路交通管理處罰條例
第八條第二項、第九條第一項前段分別定有明文。本件原舉
發單位未曾將原舉發通知單合法送達異議人收受，致異議人
不知有上開違規事件，無從於十五日內到達指定處所聽候裁
決，是異議人實難甘服，爰聲明異議撤銷原裁決等語。
二、按違反道路交通管理處罰條例之處罰性質，本質上係屬行政
罰，而非刑罰，自應依九十五年二月五日生效施行之行政罰
法，為其基本法（行政罰法第一條「違反行政法上義務而受
罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他
法律有特別規定者，從其規定」參見）。又按行為後法律或
自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治
條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最
有利於受處罰者之規定。行政罰法第五條定有明文。本條適
用究係「從新從優」原則或「從舊從優」原則，以及所謂「
裁處時」是否包含行政救濟甚或司法救濟程序時點，容有進
一步說明之必要：
(一)依「程序從新原則」，行政機關於行政處理程序進行中，因
制定新法規，或應適用之法規修正，此時尚在進行中之行政
程序，即應適用新公布之法規範處理。亦即法規公布生效後
，即應適用新生效之法規範處理後續之行政程序，此即學說
上所稱「法規範的立即效力」。惟須留意者，因為程序從新
原則，係將新法適用於過去已發生，但未終結之程序法律關
係，因此可能發生所謂「法規不真正溯及既往」之問題，此
時不論立法者制定新法規，或行政機關適用新法規，均仍受
公法上信賴保護原則的限制（類推適用司法院大法官議決釋
字第五二五號及第五二九號解釋意旨參見）。至於程序雖依
據新法，惟實體法律關係仍應依「行為時」之法規，亦即「
程序從新，實體從舊原則」仍係適用法規範的基本原則，附
此敘明。
(二)正如上述，因行政機關適用修正後新法，可能發生類似不利
溯及之法律效果，所以立法者早在中央法規標準法第十八條
即宣示所謂「從新從優原則」之規定：「各機關受理人民聲
請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外
，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新
法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請
之事項者，適用舊法規」。惟依本條規定，其適用之前提要
件有二：對於人民申請許可之案件，且已經提出申請者；
行政機關在處理程序終結前，據以准許之法規有變更，亦
即在行政機關作出行政行為等措施之前，本來據以准許之法
規已有變更。至本條所謂「處理程序」，實務上向來認為係
指（行政）主管機關處理事件之程序而言，並不包括「行政
救濟」之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其
處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍
應適用舊法。換言之，仍應適用實體從舊程序從新之原則處
理之（最高行政法院六十二年判字第五０七號判例、七十二
年判字第一六五一號判例參見）。亦即於行政救濟之司法程
序，雖程序從新，惟實體仍從舊。
(三)行政罰法係規範處罰人民，即對人民為限制或不利益處分之
基本法，與上述中央法規標準法第十八條係規範人民聲請許
可之案件，本質上為授益處分性質者，仍有不同。毋寧稅捐
稽徵法第四十八條之三所規定：「納稅義務人違反本法或稅
法之規定，適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅
義務人者，適用最有利於納稅義務人之法律」，與行政罰法
第五條之規定及性質較為相符（修正前刑法第二條第一項亦
規定所謂「從新從輕」原則）。本院以為，前述中央法規標
準法第十八條所宣示的「從新從優」原則，已屬一般法律適
用原則，本亦應適用於行政罰之裁罰案件，至上述行政法院
兩則判例，解釋中央法規標準法第十八條所稱「處理程序」
，限於行政機關處理事件之程序，而不包括「行政救濟程序
」之見解，應認為係對於人民主動聲請之案件（即授益處分
），尚不能及於人民被動處罰之案件（即不利益處分），蓋
處罰人民之（實體）法律嗣後如有變更，而較有利於人民，
基於「從優原則」，自仍應適用修正後有利於人民之法律，
此項原則，即使於行政救濟（訴願程序）及司法救濟（行政
訴訟程序），亦同有適用，參諸上述稅捐稽徵法第四十八條
之三之修正理由，亦指明所謂「裁處」包括「訴願、再訴願
及行政訴訟之決定或判決」在內，更足證之。最高行政法院
八十九年九月十三日八十九年度九月份第一次庭長法官聯席
會議決議，解釋捐稽徵法第四十八條之三之「裁處時」，亦
同此見解。
(四)綜上所述，行政罰法第五條所定「裁處時」，應以最有利於
行為人之解釋，以目的性擴張之方法，使之包括「訴願及行
政訴訟之決定或判決」時，始符立法者要求之「從優原則，
且如此解釋，換言之，不論係「程序從新」或「程序從新，
實體從舊」，均有從優原則之適用，且為最有利於行為人之
解釋，不限於行政處分作成時之法律，尚包括提起行政救濟
及司法救濟時之法律。
三、按道路交通管理處罰條例第九條第一項之規定於九十四年十
二月二十八日修正公布，於九十五年七月一日施行，應適用
行政罰法第五條「從新從優」原則為比較適用，觀諸修正前
該條原規定：「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道
路交通管理事件通知單後，於十五日內得不經裁決，逕依第
九十二條第三項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；
不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見；其
不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限
繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁
決之」，修正後，僅將上開條文原「行為人」之文字改為「
受處罰人」，其餘條文內容則未改變。是修正後之新法並無
更為不利於行為人之情形，故本院應適用修正後之道路交通
管理處罰條例第九條第一項規定處理。參諸上述條文之規定
，受處罰人有違反道路交通管理處罰條例規定之行為，而裁
決機關逕行裁決前，應先合法送達違反道路交通管理事件通
知單，使其知悉內容，可自行決定逕行繳納罰鍰結案，或向
裁罰機關陳述意見或提出陳述書之機會。若未將違反道路交
通管理事件通知單合法送達予受處分人，或於裁決前通知受
處分人到場陳述意見，剝奪受處分人之權利即逕行裁決，該
裁決之處分難謂合法。
四、查原處分機關移送意旨（略以）：聲明異議人甲○○所有TS
H－665號輕機車於八十九年十月十九日廿一十四十二分行經
桃市○○○○○路口為警舉發『未掛大牌（吊扣間行駛）』
之違規（經原處分機關查詢該號牌並無吊扣紀錄，依職責改
裁為汽車領有號牌為懸掛，併予敘明），經查本件係當場攔
截舉發，違規通知單並已當場由駕駛人丙00簽名收受在案
，原處分機關依前開違規事實再填摯裁決書處罰汽車所有人
，於法並無不合等語。訊據異議人辯稱（略以）：丙00是
我太太的弟弟，其曾告訴我太太機車大牌被吊扣，經監理站
承辦人員說要繳清罰款才能領回，但我從來沒有收到任何一
張與本機車有關之罰單，我要求給我一個吊扣車牌的罰單讓
我可以異議，但我一直沒有收到，經過兩年多我才收到這張
裁決書等語。又訊據證人即原處分機關承辦人乙○○結證稱
（略以）：本件處罰依據為處罰條例第十二條第一項第七款
處罰對象就是車牌所有人，處罰異議人前，沒有給予陳述意
見機會，我們依據警察所開據的舉發通知單，即便違規之人
並非車主，我們也會開一張裁決書給車主，但之前並沒給車
主舉發通知單等語。經查本件違規係當場舉發行為人丙00
汽車領有號牌而未懸掛，舉發通知單並已由丙00當場簽名
收受，於行為人與受處分人為同一之情形，依該條例第九條
第一項之規定，受處分人知悉處罰內容，毫無疑問得選擇逕
行繳納罰鍰結案，或向裁罰機關陳述意見或提出陳述書之機
會，然本件受處分人並非違規行為人，又舉發通知單已經當
場由行為人簽收，而不再另行送達受處分人，致受處分人並
非必然知悉該違規事實，自無法於期間內向處分機關為陳述
意見之機會；證人乙○○亦自承通常在逕行舉發，告發通知
單是直接寄給車主，所以車主能夠按期申訴，申報實際違規
人是另有駕駛人，但本案係當場舉發，因為舉發通知單是給
駕駛人，如果駕駛人不告訴車主，車主理論上不會知情，只
能在車主收到裁決書時被罰最高額時才會知道等語。本件原
處分機關之裁決程序未給予異議人陳述意見之機會，祇能坐
等逾越到案日期，俟裁決書作成送達時，而遭裁罰罰鍰最高
額之最不利之法律效果，顯然有損異議人之權益，其間不盡
合理之處甚明。尤有甚者，在非經車主允許而使用車輛之人
（例如車輛遭竊盜者使用，未及報警），卻冒用車輛所有人
之名義，受處分人無從得知該違規事實，更無可能於期限內
到案陳述不服，而須待車輛所有人收到裁決書時，始得知該
違規事實，且其所應負擔之裁罰數額已為最高額之罰鍰，其
不合理之處更明。依上述說明，原處分機關逕依該條項規定
予以裁罰，該處分自難謂合法，是異議人之異議為有理由，
應由本院將原處分撤銷，發回原處分機關另為適法之處理。
五、至本件原處分機關裁決後，行政罰法業於九十五年二月五日
生效，依行政罰法第二十七條第一項規定之消滅時效規定：
「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅」。惟異議人
即令有違規行為，於行為時行政罰法尚未生效，此時應如何
計算該三年之期間，行政罰法第四十五條定有明文：「（第
一項）本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經
裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十
八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。（
第二項）前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」
。是解釋上本件三年時效，應自九十五年二月五日起算三年
，不得裁決之。惟如此規定，以本件為例，自八十九年十月
十九日經舉發日起至九十八年二月五日止，時效竟長達近九
年之久，對於異議人殊為不利，是解釋上至少應就行為當時
有效法律，是否有如何規定之時效，足為準用或類推適用，
始不致對行為人產生行政罰竟無時效適用之窘境，亦符道路
交通管理處罰條例第二條所規定，本條例未規定者，依其他
法律規定之意旨。查本件行政罰鍰屬行政處分性質，依據行
政程序法第一百三十一條第一、二項（規定於行政處分章）
規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間
不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅」。
是本件於行政罰法生效前之違規及裁罰時效，至少應「準用
」（或類推適用）行政程序法第一百三十一條第一項，關於
行政處分所定「五年」請求權時效之規定，換言之，本件自
違規行為起算五年，即九十四年十月十九日以後時效屆滿，
而請求權消滅，原處分機關即不得裁罰。本件原處分機關如
欲對異議人另行裁決，應參酌本院上述說明，慎重思考本件
是否已因時效屆滿，而不應再為實質處分，附此敘明。
六、爰依道路交通管理處罰條例第八十七條第二項、第八十八條
、第八十九條，九十三年十二月二十二日司法院行政院會同
修正發布之道路交通案件處理辦法第二十條前段，裁定如主
文。
中 華 民 國 97 年 12 月 31 日
臺灣桃園地方法院交通法庭
法 官 錢 建 榮
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後5 日內向本院提出抗告狀。
書記官 李 玉 華
中 華 民 國 98 年 1 月 8 日
~~資料來源:司法院<法學資料檢索系統>
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