關於勞動部勞動力發展署請求關廠工人清償債務訴訟共計八件宣判。
本院行政訴訟庭102 年度簡字第116 、177 、121 、132 、127、142 、143 、147 號勞工清償債務事件，業經本庭於103 年3月18日辯論終結，訂於103 年4 月18日宣判。判決主文均為：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。理由摘要簡述如下：
一、本件原告係因無公法上請求權而敗訴，非因請求權罹於時效敗訴
（一）原告類似本案之清償債務案件，曾經臺灣台北高等行政法院於一０三年三月七日，以一０二年訴字第一六三五、一五七四、一五七五、一六七四、一九八五號，至少五件判決原告敗訴，駁回原告之訴。惟其理由略以：「縱認原告主張之本件返還請求權存在」，惟因原告均遲至一０一年間始起訴求償，對於本件屬公法性質之行政契約，因請求權時效為五年，對發生於八十七年間的「債權」，至遲均於九十二年間罹於五年時效，請求權時效業已完成，權利當然消滅，而不得再為本件請求等語。
（二）惟本院以為，請求權是否罹於時效，應以請求權是否存在為前提。如根本無請求權，自無審酌是否罹於時效之情事。本院基於後述各項理由，認原告所持為請求權基礎之系爭契約，固屬公法性質之行政契約，惟因為該契約不成立，且緣於原告對於依法行政、法律保留原則的狹隘理解，始以系爭契約為表面上之依據，兩造實另隱藏有他項法律行為性質，從而依據系爭契約之意思表示無效，並無請求權可言。又系爭給付因屬公法上社會補償給付之性質，係原告所屬勞動部於十六年前對於雇主長期未依法履行退休準備金提撥義務及積欠資遣費，均未能盡到法定監督義務，而為之「有因性」給付。對於本屬勞工的財產，自無從請求返還。原告既無其他公法上請求權基礎，自應為原告之訴駁回之主文，核與是否罹於時效無關。
二、系爭「關廠歇業失業勞工就業貸款契約」屬公法性質之行政契約
（一）依系爭契約所依據之法規屬性判斷：
１系爭契約依據勞委會於八十六年七月十日所發布之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」所訂立。其法源依據為（九十一年一月二十一日）修正前就業服務法第二十四條，及（八十九年二月六日）修正前就業安定基金收支保管及運用辦法第六點第二款。本院首應探究者，上述法律及辦法、要點之性質究為公法或私法。
２本院依序依「利益說」、「權力說（又稱從屬說）」、「主體說」及「新主體說（又稱特別法說）」。分別檢驗就業服務第二十四條及相關法規之屬性。均得出其等屬「公法」性質法規之一致結論，而無任一標準可以得出其屬私法法規之性質。是其等屬公法法規性質，當無疑義。
（二）依原告所主張請求權所由生之原因給付，即系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」之性質判斷：
１行政程序法施行前即有大法官釋字三二四號、三四八號解釋足資參見；施行後尚有釋字五三三號解釋提供足為判斷之標準。
２查系爭契約開宗明義即稱被告人民為「立約人」，依據屬公法性質之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」規定向原告借款，並約定「遵守」左列各條款等語。原告係以「國家權力主體資格」之高權主體的行為，由被告向其「借款」而欲締結本件契約，業如前述。是本院所應判斷者為，本件契約之標的，即契約內容所生之權利義務關係，以及契約所欲履行之目的，是否係發生公法上之法律關係，及為履行公共利益，亦即分以契約標的說及目的說，綜合判斷系爭契約之屬性。
(1)就契約標的言：
查系爭契約前言開宗明義載明，被告係依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」向原告借款，不論係該本要點或上位階之辦法、就業服務法均為公法，業經前述，是系爭契約之依據為公法法規，合先敘明。再查綜觀系爭契約並未與一般消費借貸契約使用平等的「甲方」、「乙方」地位用語，而係讓勞工以「立約人」身分出現，依據公法性質之要點，「向」被告借款，其已有公法上「申請」之意味存在，固然內容如同一般私法上消費借貸契約，有約定借款金額、期間、償還方式、借款利率、違約金等用語，惟此均屬「中性」之金錢給付，尚難據此否定其公法屬性，蓋即使是消費借貸契約，也有可能是「公法上的消費借貸契約」。此不必依據行政程序法第一百四十九條的明文準用民法，即令如本案在未有行政程序法的年代，行政契約只要法無明文禁止，或本質上不與高權行為性質牴觸，原則上均得成立，是在行政程序法施行前，仍有各種類型的行政契約之可能。且由契約主體本為原告機關，惟其代理人均為「華南商業銀行」，殊不論華南銀行當時為公營行庫，具有濃厚之機關色彩，試想，何人有可以委託銀行為其全權代理人以辦理徵信、核貸、對保之權力？如非國家，誰人有此能耐？是依據大法官釋字五三三號解釋的綜合判斷說，尚須審究契約目的。
(2)就契約目的言：
系爭給付之來源為「就業安定基金」，係專款專戶撥入契約上原告之代理人華南商業銀行。原告依當時（八十六年三月二十六日）訂定之「就業安定基金收支保管及運用辦法」第五條規定，該基金之來源為有關之就業安定費、本基金之孳息及其他有關收入。且基金為預算法第四條第一項第二款所定之特種基金，編製附屬單位預算，主管機關即為原告上級機關勞動部、管理機關即為原告（第上述辦法第三條、第四條參見）。有權動用該基金者為就業安定基金委員會，除工會、工總及專家學者外，絕大多數委員均為中央與地方政府機關代表，並有指定用途，例如本案所以得動用基金，即係上述辦法第六條第二款所明定「加強實施就業安定、就業促進事項」。據此所定，即系爭契約依據的「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第二點即明定目的係「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」。第三點明定適用對象，係具有中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於八十五年一月一日以後關廠歇業而失業勞工，未依法領取法定資遣費、退休金、且未請領輔導就業獎助者。第六點明定貸款金額有最高限制一百萬元，且每人貸款金額「不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金」。第十點規定申請人資格審核程序及單位係「由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局（即原告）核定之」。最後第十五點並明定「本要點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用」。系爭契約既係為解決八十五年一月一日以後關廠歇業而失業勞工，自與國家為落實其改良勞工之生活，增進其生產技能，實施保護勞工之憲法社會國要求。更與國家應重視社會救助、國民就業等社會福利工作，為憲法增修條文所宣示之基本國策。其契約目的係為確保並增進上述公益目的。
３至系爭契約最末雖明定雙方合意管轄法院為「桃園地法院」為第一審管轄法院。惟此一私法管轄權之約定，仍不致影響本件為行政事件之性質。蓋本件所涉即者乃審判權之有無，而管轄權與否之前提須先審查審判權之有無，是兩造對於本院無審判權之事項，自不許合意超越審判權之上，創設私法管轄權，否則國家對於公法案件豈不均可藉此約定，遁入私法領域，以逃避限制事項較嚴之公法法規及原理原則。所謂行政機關有行為形式的選擇自由，亦應受上述限制，並非全然無拘束之自由。末須說明者，系爭契約屬定型化契約，於意欲締結前，行政程序法及修正後之行政訴訟法均尚未施行，是主管機關擬訂系爭契約時，難免陷入過去舊法時代「非行政處分即為私法契約」之思考邏輯，所以出現合意管轄法院或其他類似私法自治之條款，亦非不可想像。惟於行政訴訟法制完備之今日，行政契約及私法契約之區分即有其必要及意義，實不宜再承襲過去因時制宜之思考模式。
４綜上所述，以契約主體、契約標的及契約目的分別檢驗及綜合判斷結果，均得出系爭契約屬公法性質之行政契約，其所生爭議，自應循行政爭訟途徑解決，本院有審判權。從而並非消極審判權衝突，即無聲請大法官為統一審判權解釋之意義及必要。
三、系爭「關廠歇業失業勞工就業貸款契約」於兩造間不成立
（一）系爭契約未有雙方意思合致不成立
契約雙方意思表示合致，契約始成立。系爭契約既標明是「貸款契約」，最重要的意思表示合致即被告欲向政府或銀行借貸特定款項之金錢，而被告亦同意。惟查系爭契約是因為雇主惡意關廠，迫使勞工走上街頭，步下鐵軌等各種激烈抗爭，要求政府出面解決未盡監督雇主之責，業如前述。結果政府解決的方式是借貸金錢給勞工？正如學者所言，勞工豈有以絕食、臥軌等激烈抗爭手段，竟只為了要求政府或銀行借錢給他們之理？是被告一再堅稱系爭給付為其等應得之退休金、資遣費權利，原告無權向之請求清償，並非無據。換言之，勞工們當年的真意是在向政府「索討」他們多年來辛勞的血汗錢，哪有可能只是要求政府借錢給他們，還得依約清償之理？從而雙方是否有系爭「貸款契約」的合意，不能僅憑系爭「書面契約」之存在與簽名，而不去探究十六年前發生的事實。去脈絡化的思考或鋸箭式的調查，均與民法第九十八條規定探求當事人真意的意旨不符。簡言之，即令原告有借貸之意思表示，但被告顯然是出於拿回自己錢的意思表示，雙方對於借貸契約重要要素顯未有意思表示合致，契約應自始不成立。
（二）系爭契約係「通謀虛偽」隱藏他項法律關係所生而無效
１至於系爭契約均有被告之簽名，契約上所載「借款金額」被告亦均未否認並未取得。何以沒有締結系爭契約之合意，原告卻件件取得系爭契約且據以發給系爭款項？一言以蔽之，系爭契約為兩造「通謀虛偽意思表示」之結果，其目的是要隱藏真正的法律關係。
２就原告而言，因為誤認當時即九十一年一月二十一日修正前就業服務法第二十四條沒有「得發給相關津貼或補助金」之明文，出於對「依法行政原則」的狹隘理解，不知道此類緊急性、突發性之勞工福利給付行政，即使欠缺具體明確之法律授權，於預算足以支應，或如本案有特種基金「就業安定基金」之容許下，自無須個別法律之明確授權即得為之。此即大法官釋字第四四三號解釋理由書所指「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」等語之真諦。
３更遑論即使依據當時的就業服務法第二十四條第一項第六款，本件被告等面臨雇主突發性的關廠歇業而生活無依，當屬「其他經中央主管機關認為有必要者」之致力促進其就業對象，而條文所稱「應訂定計畫，致力促進其就業」，即使並無嗣後所增訂即現行法規定之「得發給相關津貼或補助金」文字，亦非不能自「致力促進其就業」之法律授權，得出發給相關津貼或補助金之行政措施，正如目前政府開辦之失業救濟金給付，在失業勞工於一定期間內未能及時就業，政府當然必須維持勞工的基本生活，否則何謂「致力促進其就業」？本院無法想像。是立法者於此顯然委由行政機關自行裁量決定，基於社會國原則、福利國原則，發放津貼或補助金，正是最具體有效之行政作為。因為國家實質上的金錢補貼，正是對於弱勢且陷於經濟困境之失業勞工渡過其眼前難關，安定其生活的公認有效方式。很顯然的，就是從當年關廠失業勞工的處理方式所獲得的經驗，也就是系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」的成功經驗。
４是被告當時即使出於發放「津貼或補助金」之想法，亦不違背法律保留原則，而與依法行政無違。至原告是否另意識到自己多年來未依據勞動基準法第七十二條及相關勞動法規，確實督促、查核雇主提撥勞工退休準備金及補足積欠之資遣費，造成勞工面臨無退休金或資遣費可領的困境，而難辭行政怠惰之責，亦非未可想像。從而不論是出於對於依法行政、法律保留原則的誤認，或彌補降低因為行政怠惰造成對勞工的損害風險，只有透過與勞工締結「「民事借貸契約」的外觀形式，取得發給款項之依據，也可使原告從本來可能被追究責任的與雇主為「共同加害人」的身分，搖身一變為「勞工的守護者」。此所以當時的勞委會主委許介圭在八十六年五月三十一日「就業安定基金第三次臨時會」中要力排眾議，執意動用就業安定基金之初衷。
５系爭契約根本非「民事借貸契約」性質，尚可自被告所「借貸」之金額均非整數，而係包含鉅細靡遺有個位數零頭之金額（八件請求之金額分別為8萬1951元、24萬7867元、19萬2356元、38萬4504元、10萬5715元、31萬2376元、24萬3005元、19萬5610元），且有上限一百萬元之限制，此與一般消費借貸契約之貸款經驗顯有不符。是此等金額係其等本得向雇主請求的退休金或資遣費債權補償（或政府代償）。
６至於勞工們從其等自行計算退休金、資遣費再行申請取得系爭金額，其等認知係政府代雇主對於勞工的償付，不然就是政府的補助。加上原告所屬官員與勞工們協調時，不斷以各種方式釋放出日後無需返還、政府會向惡意關廠雇主求償的「訊息」。所以勞工們當年是信任政府不會向其等求償，至少是會去向雇主追討，才會看著白紙黑字的「借貸」契約（更毋論許多將屆齡勞工均識字有限，根本不懂他們簽下甚麼），仍簽下系爭契約。從而系爭契約既屬雙方通謀虛偽意思表示，依據民法第八十七條第一項本文規定，系爭借貸契約之意思表示無效。至所隱藏之他項法律行為之規定，方屬本案應適用之法律關係（民法第八十七條第二項）。問題是，究竟隱藏之他項法律行為為何？
四、系爭給付屬公法上「社會補償」性質
（一）我國憲法帶有濃厚保護社會、經濟弱勢的「福利國原則」色彩，除了憲法前言、憲法第一條及基本國策共同揭櫫的民生社會福利國原則外，憲法第一百五十三條第一項更具體要求國家應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策。在行政法上就是所謂的福利行政、給付行政。
（二）從憲法與勞動法的脈絡而言。就勞工的生活與就業保障言，國家為改良勞工之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策。又國家應重視社會救助、福利服務、國民就業等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。落實在勞動行政實務，乃以「國家以勞動保護之公法監督並必要時制裁雇主」與「對勞工為單方給付之行政行為」為其特徵。
（三）原告支付予被告之系爭給付，與其謂係無意識的履行其「社會救助」義務，毋寧實係有意識的踐行「社會補償」義務。蓋本案係勞動部為解決其於十六年前對於雇主長期未依法履行退休準備金提撥義務及積欠資遣費，所未能盡到法定監督義務，始有系爭「有因性」的社會補償給付。
（四）依據台北高等行政法院一０二年度訴字第一六三五號等五件判決引用許宗力大法官在釋字第六七０號解釋之協同意見書內容，所謂社會補償，即國家本於社會國原則的精神，基於衡平性及合目的性之考量，就若干人民對國家並無請求權之損失，主動給予一定補償，藉以實現社會正義，此類社會補償給予與否，國家有完全的裁量空間，人民並無憲法上之請求權可言，補償額度亦為單純的政策考量，而不以當事人的實際損失為標準，最典型之類型為國家對於犯罪被害人及其家屬所受之損害所給予之救濟。又社會補償責任的發展成形，晚於國家賠償責任與犧牲補償，其功能在補傳統國家賠償責任與犧牲補償責任之不足，因國家賠償責任嚴格限於公務員行為之違法、有責，以及行為與損害之相當因果關係，犧牲補償又侷限於為公益的特別犧牲，導致某些情形，人民的損害，即使與國家的作為或不作為間存有一定因果關係，依然無從獲取賠償或補償。有鑑於此，發展出以社會國的社會連帶思維作為理論基礎，以求彌補對人民的虧欠。又因為「社會補償」乃具「有因性」之社會福利措施，係以特定事件產生之損害為補償給付，此與「社會促進」之「無因性」社會救助，目的純粹在扶助弱勢有別。又社會補償不在乎全額之補償、亦不追究補償與賠償嚴格界分之有責性與無責性，就法律保留原則言，亦無嚴格強調法律或授權命令間之區分，例如關於授權明確性之要求（釋字第七０五號陳新民大法官不同意見書亦可資參照。
（五）正如許宗力前大法官所言：「社會促進」性質的無因性給付，其目的純粹在扶助弱勢，與彌補「虧欠」的有因性補償無關，因此其給付種類、內容與範圍等等的決定，一般而言國家擁有較大政策裁量空間，如果選擇金錢給付作為扶助手段，其性質可能是津貼、補助（例如老農津貼），也可能是無息或低利貸款（例如對中低收入戶子弟的助學貸款）。反之，在有因性的「社會補償」，其給付種類、內容與範圍等之決定，固然國家原則上還是擁有相當裁量空間，但目的既然在補償，彌補「虧欠」，國家的政策裁量空間，想當然爾勢必比「社會促進」者更為緊縮。且兩相比較，社會補償的給付條件當比社會促進者較為有利。既然「社會補償」目的在彌補國家對人民之「虧欠」，相對於單純「社會促進」，其給付之條件絕不可能比較差，則系爭勞委會對關廠歇業失業勞工提供之給付，只要目的在「社會補償」，其給付之定性就較難想像屬所有給付種類中條件最差的貸款。又既然屬「社會促進」性質的無因性給付，都已經採對受領人較有利的「津貼」或「補助」，若是本案中對於勞工，無視於其之所以有受保護需要，甚至還與國家怠於監督義務的不作為存有一定因果關係，其給付具有彌補「虧欠」的補償性質，反而將其定性為條件更差、對相對人較不利的「借貸」，豈不輕重失衡，造成法制體系錯亂，而違反體系正義，違反平等？從而系爭給付屬公法上「社會補償」性質，補償額度純屬政策考量，自非借貸性質，原告對此無請求權。所請既無理由，自應駁回原告之訴。
（六）是系爭類此案件之被告勞工，並非欠錢不還之人。相反的，原告機關自始對於系爭給付即無請求權。類此案件勞動部已決定全面撤回起訴，不再向被告求償，固值贊許。惟似乎係以罹於時效為由，而非坦承自始無請求權。從而原告於103年4月3日頒布之「勞動部退還關廠歇業失業勞工促進就業貸款清償款補助要點」，其中第一點規定「對於公法上請求權因時效完成而消滅後之案件，主動撤回訴訟，並返還清償款」即有商榷餘地。而第一點後段另規定「基於平等原則，為使本質上相同依貸款要點簽訂貸款契約，且於公法上請求權時效內依貸款契約、民事確定判決或與確定判決有同一效力之執行名義而清償之貸款勞工，皆能為相同退款之處理，以提升勞工福祉」等語，單以時效為基礎的平等原則為理由，恐反有不合理之差別對待。如全案係以原告自始無請求權，即原告先前獲得之給付，乃無法律上原因而受利益，應依據公法上不當得利法律關係，返還勞工，始符法理。
五、保障人民憲法上財產權的意義
大法官釋字第四００號解釋將保障人民財產權提升至實現人性尊嚴之意義，甚值贊同：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」。惟何謂「實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」？存在主義大師卡繆一語道破：就是「快樂」。卡繆在其名著「快樂的死」中，藉由主角梅爾索的一位富有但因失去雙腳，終身不快樂的友人薩格勒斯的話，說明甚麼是「快樂」：「人沒有錢不可能快樂。就是這樣。我不喜歡方便行事，也不喜歡多愁善感。我喜歡把事情看得清清楚楚。所以呢，我發現某些菁英分子，他們精神上自命清高，以為金錢不是快樂所必要的。那很蠢，不是真的，而且某種程度上是懦弱的」；「梅爾索呀，對於一個出身良好的人而言，快樂從來不是件複雜的事。只需要把一切的命運重拾在握，憑的不是放棄的意志，一如很多假偉人那樣，而要憑追求快樂的意志。只不過，達到快樂，需要時間。需要很多時間。快樂本身也是一種漫長的耐心。在幾乎各種情況下，我們耗盡一生去賺錢，但明明該用錢來賺取時間。這個呢，就是向來唯一讓我感興趣的問題。它很明確，很具體」。
貧困的梅爾索後來謀殺了薩格勒斯，拿走他的財產…。
~~資料來源:司法院網站
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